丞相，在秦代是百官之首，位高权重。在西汉初期，丞相的权力进一步上升，甚至连皇帝也要礼让三分。相权的扩大必然对皇权造成极大的威胁，因此从汉武帝开始，汉朝就不断通过种种的措施来限制丞相的权力。到了东汉时期，丞相就沦为了一个虚职。

一，汉初丞相权力的扩大

丞相最早设立于战国时期的秦国，到秦朝建立时期正式成为百官之首，负责帮助皇帝处理政务。但秦代的丞相权力实际上是被皇帝处处限制的，如秦朝设置有左右两丞相，在秦二世时期还加上了中丞相，使丞相的权力被分化。秦朝政务的最高决定权掌握在皇帝手中，自己成为了最高的执行机构。在汉初，统治集团信奉“无为而治”，主张“君无为而臣有为”。皇帝虽然是国家最高元首，但是大多数时间并不处理政务，许多事情的决定权就掌握在了丞相的手中。

汉初的皇帝不能够随意任免丞相。按照汉朝的礼仪规定，任免丞相必须要皇帝和在京六百石以上的官员在朝会上共同决定。而丞相却有官员的选拔、任免、刑赏的大权，甚至连御史大夫也是丞相任命。汉文帝时，丞相申屠嘉觐见文帝，宠臣邓通傲慢无礼。申屠嘉府之回府后，召邓通诣丞相府，准备杀邓通。恰好文帝的使节召邓通入宫，才得免邓通一死，可见汉初丞相的权力之大。景帝时期，景帝和窦太后欲立后兄王信为侯，也因为丞相周勃不准而作罢。

汉武帝继位后，相权和皇权的矛盾就突出了起来。当时的丞相为田蚡，其为人骄纵跋扈，权倾朝野。他举荐的人能够从无官一下子提高到二千石级，由于其任免权巨大，使得汉武帝也十分不满，汉武帝大怒道：“君除吏已尽未？吾亦欲除吏”（你任免结束没有，我也想任用几个官吏）。田蚡动用国家财政来修建自己的住宅，汉武帝生气地说：“君何不遂取武库？”这才使得田蚡稍微有所收敛。而田蚡和汉武帝之间的矛盾，也是引发汉武帝进行中央体制改革的直接原因。

二，汉武帝的中央体制改革

为了抑制丞相的权力，使得自己的政令能够通行于全国，汉武帝开始实行一场影响深远的中央体制改革。首先，汉武帝重用自己身边的皇家机构的成员。这些成员中有两个比较值得注意的：一个是尚书令，负责掌文书及群臣章奏；一个是侍中，是列侯以下至郎中的加官。汉武帝便从中选拔这些和自己亲信的官吏组成了一个小朝廷，以供咨询。这些亲信往往被授予侍中、中常侍的职位，使其能够随时出入皇宫。《汉书·百官公卿表上》：记载：“侍中、左右曹诸史、散骑、中常侍，皆加官……侍中、中常侍得入禁中”。另外一些得到汉武帝信任的大臣，将军也被加上的侍中等头衔，得以和汉武帝一起商量军国大事。如此就形成了“中朝”。

中朝形成之后，国家中央就分为了两部分：中朝以皇帝为首，负责发布政令。中朝官员为秘书集团，为皇帝谋略，直接执行皇帝的命令；以丞相为首的公卿就成为了外朝，负责执行中朝发出的命令。由此，国家的决定权便开始从丞相转移到了中朝。汉武帝还将丞相的任免权掌握在自己的手中，牢牢控制着相权。在武帝在位期间，共任命了十二位丞相，其中有五位被下狱处死。这些丞相在位期间，基本都是战战兢兢，如石庆任丞相时“在位九年，无能有所匡言”，公孙贺被任为相时竟“不受印绶，顿首涕泣”。可见汉武帝时期的相权已经一落千丈了。

外朝官员权势下降，内朝官员的权势就必然上升。如尚书从一个六百石的小官发展成为了千石级别的官员。汉武帝时期，还不敢轻易将权力赋予尚书，但武帝去世后，尚书的权力迅速扩大。但汉成帝时，置尚书五人，一人为仆射，四人分四曹，尚书正式组成宫廷内的政治机构。汉武帝时期，大将军是内朝官员中最为尊重的，地位超过了丞相。但汉武帝时期的大将军始终是武官，不干预政务。汉武帝之后，大将军霍光“受遗诏辅少主”，“内秉国政,外则仗钺专征，其权任出宰相之右”，成为了了昭宣时期的实际统治者。

汉武帝的建立中朝，开始只是一个秘书机构，但是随着时间的发展就成为了正式的国家机构。西汉时期内朝权力的上升，为其成为最高权力机构做好了准备。

三，东汉时期，三公沦为了虚职

在西汉末期，王莽将丞相、太尉、御史大夫改为大司马、大司徒、大司空，并称“三公”，以“夺公辅之位，损丞相之威”。刘秀建立东汉后，一切官僚机构的名称都恢复了西汉旧制，唯有三公遵从王莽的改变，可见刘秀也是继续在削弱相权。在建武二十七年（51年），刘秀再一次进行了改革，进一步缩小了三公的职权。首先，去掉三公前面的“大”字，直接称呼“司马”“司徒”“司空”；第二，设置将军，地位和“三公”相等。在“三公”之上，设置太傅。两个官职都是分割限制三公职权的；第三，缩小权力范围，如司空（原来的御史）已经不再有监察权力，只负责水利工程建立。

刘秀改革之后，三公的权力基本丧失，基本沦为了虚职。如东汉仲长统所说：“虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已。”在三公沦为虚职的同时，尚书的权力却进一步提高，成为了国家最高的行政机构。刘秀设置了尚书台，其长官为尚书令，成为了新的宰相。尚书台之下设置了六曹，成为了尚书台的执行机构。尚书台的形成，在魏晋时期进一步演化为了尚书省，依然是中央最高机构之一。

东汉以后，尚书省的权力过去，因而中央又设立了中书省、门下省来限制尚书省。到了隋唐时期，尚书省已经沦为了执行机构，到北宋，尚书省沦为了虚职。而丞相一直，在明朝之前也一直没有被废除，从东汉到隋唐、两宋，虽然其地位很高，但是其权利很小。只有在特别时期才会出现丞相权力很大的情况，如曹操担任丞相期间。一直到了元朝时期，丞相才再次成为了中枢机构的首领。

丞相、尚书等机构的权力演变，也反映了相权和皇权之间反反复复的斗争。